在铁路运输服务质量备受关注的当下，美国地表运输委员会（Surface Transportation Board, STB）的一举一动都牵动着整个行业的神经。近日，STB宣布将针对Docket No. EP 711号提案，即关于"以互惠换轨作为解决服务不佳问题的手段"的拟议规则制定（Notice of Proposed Rulemaking, NPRM）的回应意见征集期延长两周，至12月20日。这一举动，无疑为这场历时已久的铁路服务改革讨论，再次增添了新的变数。
互惠换轨：铁路运输改革的核心议题
互惠换轨（Reciprocal Switching），又称竞争性转换，是指当一家铁路公司能够物理连接到某个托运人的设施，但另一家铁路公司无法直接连接时，前者将货物转运至该设施，后者则向前者支付一定的转运费用。通过这种方式，托运人可以接入更多的铁路公司，从而获得更多的运输选择和议价能力。
长期以来，互惠换轨一直是美国铁路行业内争论不休的核心议题。支持者认为，互惠换轨能够有效促进铁路行业的竞争，改善服务质量，降低运输成本，从而惠及广大托运人。反对者则认为，互惠换轨会增加铁路公司的运营成本，降低效率，甚至可能导致铁路网络的崩溃。
STB的提案：旨在解决铁路服务难题
STB作为美国国会授权的独立仲裁和经济监管机构，负责解决铁路运费和服务纠纷，以及审查拟议的铁路合并案。近年来，随着铁路货运量的不断增长，以及铁路公司运营效率和服务质量的下降，越来越多的托运人开始抱怨铁路服务不佳。
为了解决这一问题，STB于2023年9月7日发布了这份以铁路服务为重点的NPRM，旨在为货运铁路托运人提供"以互惠换轨作为解决服务不佳问题的手段"。
该提案与STB在2016年提出的互惠换轨立法有所不同。2016年的提案要求托运人提供一定的证据，才能获得接入另一家铁路公司的机会。而新的提案则提出了一种简化的路径，即当终端区域托运人的服务未能满足三项性能标准中的任何一项时，即可启动互惠换轨协议。
STB表示，这三项标准旨在反映"铁路服务的最低水平，低于该水平托运人有权获得救济，每项标准都为请愿者提供了获得互惠换轨协议的独立途径"，并补充说，这些标准"旨在成为明确、统一的标准，采用委员会定义的术语，并始终应用于I类铁路公司及其附属公司"。
STB提出的三项性能标准
STB提出的三项性能标准，涵盖了铁路服务的各个方面，旨在全面评估铁路公司的服务质量。这三项标准包括：
1. 服务可靠性（Service Reliability）
衡量I类铁路公司按照其提供给托运人的原始预计到达时间（Original Estimated Time of Arrival, OETA）成功交付货物的程度。OETA将与车辆交付到指定目的地的时间进行比较，并基于特定线路连续12周的所有货物。一种拟议的方法是将规则生效后第一年的成功率设定为60%，这意味着至少60%的货物在OETA的24小时内到达，之后将成功率提高到70%。
具体解读： 该标准关注的是铁路公司能否按照承诺的时间将货物送达目的地。OETA是铁路公司向托运人承诺的预计到达时间，是托运人安排生产、销售等活动的重要依据。如果铁路公司无法按时交付货物，将会给托运人带来诸多不便，甚至造成经济损失。因此，服务可靠性是衡量铁路服务质量的重要指标。
2. 服务一致性（Service Consistency）
衡量铁路公司在一段时间内保持其在铁路系统中移动货物的效率的程度。服务一致性标准基于货物的运输时间，即托运人提交提货单的时间与铁路公司在约定的目的地实际或推定放置货物的时间之间的时间。NPRM建议，对于装载车厢、单元列车和空车，如果货物的平均运输时间与去年同期（同样为12周）相比增加了某个百分比（可能为20%或25%），则请愿者有资格获得救济。
具体解读： 该标准关注的是铁路公司能否在一段时间内保持稳定的运输效率。如果铁路公司的运输效率波动较大，将会给托运人带来不确定性，影响其供应链的稳定。因此，服务一致性也是衡量铁路服务质量的重要指标。
3. 不充分的本地服务（Inadequate Local Service）
衡量铁路公司在适用的服务窗口内成功执行装载铁路车辆和卸载的私人或托运人租赁的铁路车辆的本地交付（"放置"）和取货（"拉取"）的程度，通常称为"行业放置和拉取"（Industry Spot and Pull, ISP）。NPRM建议，如果铁路公司在连续12周的时间内，在适用的服务窗口内执行本地交付和取货的ISP成功率低于80%，则该铁路公司将不符合标准。ISP成功率将衡量承运人是否在其受影响的托运人的习惯运营窗口内提供服务，在任何情况下都不能超过12小时。STB表示，此服务指标为铁路客户提供了长期以来寻求的有关所有重要的第一英里/最后一英里服务的信息。
具体解读： 该标准关注的是铁路公司在本地交付和取货方面的服务质量。本地交付和取货是铁路运输的最后环节，也是最容易出现问题的环节。如果铁路公司无法及时、准确地完成本地交付和取货，将会给托运人带来诸多不便。因此，不充分的本地服务也是衡量铁路服务质量的重要指标。
数据透明化：提升铁路服务监管水平
为了使铁路托运人客户能够轻松监控和衡量其铁路服务，该规则还将要求I类铁路公司在客户要求后的七天内向客户提供服务指标的历史数据。此外，该规则还将首次要求所有I类承运人标准化这三个服务指标。
STB主席的观点：改革势在必行
"委员会已决定将其在互惠换轨方面的努力重点放在为遭受不良服务的铁路客户提供救济上，"他说。"通过发布今天的NPRM，委员会建议改善铁路服务的一种方法是让受影响的托运人有机会在服务低于拟议规则中设定的标准时获得与竞争性I类承运人的互惠转换。新规则与现有法规和2016年NPRM中的提案相比，具有明显的优势。拟议的新规则为何时保证互惠换轨协议的规定设定了具体、客观和可衡量的标准。该规则将为托运人带来可预测性，并将向I类承运人发出通知，告知他们如果想留住可能符合获得换轨命令资格的客户，他们应该期望什么。因此，获得转换的诉讼成本应大大降低，并且获得转换命令的请愿书应该能够更快地进行诉讼。"
STB主席马丁·奥伯曼（Martin Oberman）在9月份表示，早在2010年，STB就一直在考虑不同的想法，重点是改革当前的互惠换轨法规，以便受制于铁路公司的托运人在有必要时能够获得实际且现实的互惠换轨命令。他指出，尽管I类承运人的数量已从1980年之前的40家减少到今天的6家，但在过去的40年中，没有一家铁路托运人成功获得互惠换轨命令，自1990年之前以来，没有铁路托运人向STB寻求互惠换轨命令。
行业反响：机遇与挑战并存
在最近由Progressive Railroading和ABH Consulting负责人托尼·哈奇（Tony Hatch）主持的在纽约举行的RailTrends会议上，哈奇解释说，此NPRM与先前提案之间的关键区别在于它是基于服务的，而不是基于里程的，这是他最初期望的。
"我也将此[NPRM]称为'STB充分就业法案'，因为您需要一个始终关注服务问题的监管机构，并且[行业利益相关者]都在同一方面完成这项工作，因此这确实是一件积极的事情。"
美国铁路协会（Association of American Railroads, AAR）总裁兼首席执行官伊恩·杰弗里斯（Ian Jefferies）在RailTrends上表示，STB放弃最初的2016年互惠换轨提案是正确的举动，AAR认为这是没有理由的后门费率监管，同时转向了他所谓的基于行为的基于服务的提案。
"董事会中的每个人和行业中的每个人都希望为我们的客户提供强大的服务，"他说。"因此，董事会采取的方法是，在持续存在不令人满意的服务水平的情况下，托运人可能有机会向董事会提出质疑，要求转换到另一家铁路公司。魔鬼总是藏在细节中。那么，指标正确吗？有一个问题是合同流量是否应该适用……绝对不应该。合同流量用于私人合同，而不是受监管的流量。"
这位顶级铁路游说者补充说，有机会改进此提案，STB必须努力审查NPRM的意见，并且还指出，即将离任的STB主席马丁·奥伯曼竭尽全力将所有利益相关者聚集在一起并达成共识。