塑料垃圾围城HS 2028 新规能否助力突围

引言

在全球化的背景下，商品和服务的跨境流动日益频繁，但也带来了一系列环境和社会问题。其中，塑料垃圾的跨国转移问题尤为突出，它不仅对接收国的环境造成严重污染，也威胁着当地居民的健康。

发达国家将大量塑料垃圾运往欠发达地区，这些地区往往缺乏处理能力和监管机制，导致垃圾被非法倾倒或焚烧，进一步加剧了环境污染。为了应对这一日益严峻的挑战，国际社会一直在积极探索解决方案。

世界海关组织（WCO）在HS 2028版本中引入了新的子目，旨在加强对塑料垃圾流动的监控，并助力各国更好地落实《巴塞尔公约》的要求。这项新规能否有效遏制塑料垃圾的非法转移，为全球环境治理带来新的希望？本文将深入探讨塑料垃圾跨国转移的现状、成因和影响，并详细解读HS 2028新规的内容和意义。

一、塑料垃圾跨国转移的现状与成因

1.1 塑料垃圾的产生与积累

塑料作为一种用途广泛的材料，在现代社会中扮演着重要的角色。然而，随着塑料产量的不断增加，塑料垃圾的产生量也随之增长。据统计，全球每年产生数亿吨塑料垃圾，其中大部分最终进入垃圾填埋场或自然环境。

塑料垃圾的积累主要有以下几个原因：

• 塑料产量过剩： 塑料生产成本低廉，用途广泛，导致塑料产量持续增长。
• 塑料消费习惯： 一次性塑料制品的使用量巨大，如塑料袋、塑料餐具、塑料瓶等，这些产品使用寿命短，产生大量垃圾。
• 回收利用率低： 塑料回收技术相对复杂，回收成本较高，导致塑料回收利用率较低。
• 缺乏有效的垃圾处理设施： 许多国家和地区缺乏完善的垃圾处理设施，导致大量塑料垃圾无法得到有效处理。

1.2 塑料垃圾跨国转移的现象

由于发达国家和欠发达国家在垃圾处理能力和环境监管力度上存在差异，塑料垃圾跨国转移的现象日益普遍。发达国家将大量塑料垃圾运往欠发达地区，以降低处理成本，逃避环境责任。

塑料垃圾跨国转移主要有以下几种形式：

• 合法出口： 发达国家将塑料垃圾作为可回收资源出口到欠发达地区，但实际上这些垃圾往往无法得到有效回收利用。
• 非法倾倒： 一些企业或个人通过伪报、瞒报等手段，将塑料垃圾非法倾倒到欠发达地区。
• 混合转移： 将塑料垃圾与其他类型的垃圾混合在一起，以逃避监管。

1.3 塑料垃圾跨国转移的成因

塑料垃圾跨国转移的成因复杂，主要包括以下几个方面：

• 经济利益驱动： 发达国家将塑料垃圾出口到欠发达地区，可以降低处理成本，获取经济利益。
• 环境监管差异： 发达国家环境监管力度较强，处理垃圾的成本较高，而欠发达地区环境监管力度较弱，处理垃圾的成本较低。
• 信息不对称： 发达国家和欠发达国家之间存在信息不对称，欠发达国家难以准确了解进口塑料垃圾的真实情况。
• 监管漏洞： 国际社会在塑料垃圾跨国转移的监管方面存在漏洞，导致一些企业或个人可以逃避监管。

二、塑料垃圾跨国转移的影响

2.1 环境污染

塑料垃圾跨国转移对接收国的环境造成严重污染，主要表现在以下几个方面：

• 土壤污染： 塑料垃圾在土壤中难以分解，长期积累会导致土壤污染，影响农作物生长。
• 水污染： 塑料垃圾进入河流、湖泊和海洋，会污染水体，影响水生生物生存。
• 空气污染： 焚烧塑料垃圾会产生有害气体，污染空气，危害人体健康。

2.2 健康威胁

塑料垃圾跨国转移对接收国居民的健康造成威胁，主要表现在以下几个方面：

• 呼吸系统疾病： 焚烧塑料垃圾产生的有害气体，会引发呼吸系统疾病，如哮喘、支气管炎等。
• 消化系统疾病： 食用被塑料垃圾污染的食物或饮用水，会引发消化系统疾病，如腹泻、呕吐等。
• 皮肤疾病： 接触塑料垃圾会引发皮肤疾病，如皮炎、湿疹等。
• 癌症： 一些塑料含有有毒物质，长期接触可能增加患癌症的风险。

2.3 社会问题

塑料垃圾跨国转移还会引发一系列社会问题，主要表现在以下几个方面：

• 贫困加剧： 塑料垃圾处理行业往往是低收入人群的就业选择，但长期接触塑料垃圾会对他们的健康造成威胁，加剧贫困。
• 社会冲突： 塑料垃圾污染会引发当地居民的不满，可能导致社会冲突。
• 国际形象受损： 接收塑料垃圾的国家和地区，其国际形象会受到影响。

三、《巴塞尔公约》：为危险废弃物跨境转移划定红线

3.1 《巴塞尔公约》的背景与目标

《巴塞尔公约》是国际社会为解决危险废弃物和其他废弃物越境转移问题而达成的重要协议。它于1989年3月在瑞士巴塞尔通过，并于1992年5月生效。《巴塞尔公约》的目标是：

• 最大限度地减少危险废弃物的跨国流动。
• 确保任何此类转移都以保护人类健康和环境的方式进行。
• 促进危险废弃物的环境无害管理。

3.2 《巴塞尔公约》的核心原则

《巴塞尔公约》确立了以下核心原则：

• 事先知情同意（PIC）： 出口国政府必须向过境国和目的地国政府提供关于拟议废弃物转移的详细文件，并保证相关废弃物将以环境无害的方式进行管理。只有在获得进口国和过境国的同意后，才能进行此类转移。
• 环境无害管理： 废弃物的管理应以保护人类健康和环境的方式进行，包括收集、运输、处理、储存和处置等环节。
• 自给自足： 各国应尽可能在本国境内处理产生的废弃物，减少跨国转移的需求。
• 合作与援助： 发达国家应向发展中国家提供技术和资金援助，帮助其提高废弃物管理能力。

3.3 《巴塞尔公约》的适用范围

《巴塞尔公约》涵盖范围广泛，包括：

• 危险废弃物： 基于其来源、成分或危险特性定义的废弃物。
• 其他废弃物： 生活垃圾和焚烧炉灰烬。
• 被危险成分污染的推定为非危险废弃物： 根据国家法律定义为危险废弃物，以及被具有危险成分污染的推定为非危险废弃物也属于公约范围。

四、将塑料废弃物纳入公约管辖：一次迟来的升级

4.1 《塑料废弃物修正案》的背景与意义

长期以来，《巴塞尔公约》对塑料废弃物的监管存在不足，导致大量塑料垃圾被非法转移到发展中国家。为了加强对塑料废弃物跨国转移的监管，国际社会于2019年通过了《塑料废弃物修正案》，并于2021年1月生效。

《塑料废弃物修正案》的意义在于：

• 扩大了《巴塞尔公约》的适用范围： 将更多的塑料垃圾流动纳入公约的监管范围。
• 明确了塑料废弃物的分类： 定义了受控塑料废弃物和不受控塑料废弃物的类别。
• 加强了事先知情同意程序： 要求出口国在出口受控塑料废弃物之前，必须获得进口国的同意。

4.2 《塑料废弃物修正案》的主要内容

《塑料废弃物修正案》主要包括以下内容：

• 定义了两类受控塑料废弃物：
  • Y48：代表非危险混合塑料废弃物。
  • A3210：代表危险塑料废弃物。
• 定义了一类不受公约控制的废弃物：
  • B3011：包括仅由一种非卤化聚合物或树脂、选定的氟化聚合物或聚乙烯、聚丙烯和/或聚对苯二甲酸乙二醇酯的混合物组成的塑料废弃物，这些废弃物"几乎没有污染和其他类型的废弃物"，并且"注定要以环境无害的方式进行回收"。

五、修订HS编码：为海关执法提供精准导航

5.1 海关在监管塑料垃圾跨国转移中的作用

海关是监管货物进出口的关键部门，负责检查运输单据和许可证，以确保贸易的废弃物类型与运输单据相符。他们就像边境的"守门人"，防止非法废弃物流入。海关在监管塑料垃圾跨国转移中发挥着重要作用：

• 检查货物： 海关可以对进出口的货物进行检查，以确定是否含有塑料垃圾。
• 核对单据： 海关可以核对运输单据和许可证，以确保贸易的废弃物类型与单据相符。
• 执行法规： 海关可以执行相关的法律法规，对非法转移塑料垃圾的行为进行处罚。

5.2 HS编码的定义与作用

协调制度（HS）编码是国际贸易中用于对商品进行分类和编码的标准化系统。它由世界海关组织（WCO）制定和维护，被全球大多数国家和地区采用。HS编码的作用在于：

• 统一商品分类： HS编码提供了一个统一的商品分类系统，方便各国海关进行管理和统计。
• 确定关税税率： HS编码是确定关税税率的基础，不同的商品适用不同的关税税率。
• 进行贸易统计： HS编码可以用于进行贸易统计，了解各国的进出口情况。
• 实施贸易管制： HS编码可以用于实施贸易管制，如对某些商品的进出口进行限制或禁止。

5.3 HS编码在监管塑料垃圾跨国转移中的重要性

HS编码在监管塑料垃圾跨国转移中具有重要意义：

• 识别废弃物类型： 通过HS编码可以识别进出口的货物是否属于塑料废弃物。
• 确定监管措施： 根据HS编码可以确定对塑料废弃物采取的监管措施，如是否需要事先知情同意。
• 提高执法效率： 通过HS编码可以提高海关执法的效率，防止非法转移塑料垃圾的行为。

5.4 HS编码的局限性

然而，海关面临的一个主要障碍是，如何根据协调制度（HS）编码来识别出口或进口的货物是否属于《巴塞尔公约》管辖的废弃物。由于海关管制在很大程度上是关于控制商业货运的合法性，而不仅仅是检测走私商品，因此在巴塞尔废弃物编码和HS编码之间建立清晰实用的联系，将极大地促进海关和私营部门的工作，私营部门围绕适当的关税分类建立合规实践。

如果不能充分利用关税和围绕关税建立的工作流程，私营部门和海关都必须建立平行的系统和专门的知识来处理受管制的商品。这不仅会产生额外的成本，还会给出口管制法规的实施带来重大缺陷。这也可能给执法和起诉造成不必要的法律困难。

六、HS 2028：塑料垃圾分类的精细化革命

6.1 HS 2028修订的背景与目标

为了更好地反映《巴塞尔公约》下确定的塑料废料类别，并支持海关管理部门有效实施该公约，并促进贸易经营者的合规，世界海关组织（WCO）对HS编码进行了修订，并在HS 2028版本中引入了新的子目。HS 2028修订的目标是：

• 提高HS编码的精确性： 使HS编码能够更准确地反映塑料废弃物的类型和特性。
• 加强海关监管： 帮助海关更好地识别和监管塑料废弃物的跨国转移。
• 促进贸易合规： 引导贸易经营者遵守相关的法律法规，减少非法转移塑料垃圾的行为。

6.2 HS 2028修订的主要内容

在HS 2022中，只有乙烯聚合物（3915.10）、苯乙烯（3915.20）和氯乙烯（3915.30）的废料被明确列在39.15项下"塑料的废料、边角料和碎屑"中。包括聚合物混合物在内的所有其他塑料的废料都归入剩余子目3915.90"其他塑料的"。

为了明确识别HS 6位数级别未区分的其他类型的塑料废料，各国或地区可以在这些6位数级别之外为这些塑料废料建立专门的国家或地区子目。

HS 2028对39.15项下的内容进行了重组，以更好地反映《巴塞尔公约》下确定的塑料废料类别，并支持海关管理部门有效实施该公约，并促进贸易经营者的合规。

• 引入新的子目3915.40： 以根据符合《巴塞尔公约》的标准识别危险塑料废料（以及此类废料的混合物）。该子目适用于含有特定物质并表现出危险特性的塑料废料，如第39章的新子目注释2中所述，反映了《巴塞尔公约》附件一、三和八。它为受事先知情同意（PIC）程序约束的塑料废料提供了一个关税框架，对应于巴塞尔条目A3210涵盖的废料，其中满足相关条件。
• 假定为非危险的塑料废料： 对应于巴塞尔条目B3011，如果满足适用的纯度和成分，则可以归入特定的HS子目。特别是：
  • 子目3915.51至3915.59涵盖仅由一种非卤化聚合物组成的塑料废料、边角料和碎屑，几乎没有污染和其他类型的废料。
  • 子目3915.62涵盖仅由巴塞尔条目B3011中列出的氟化聚合物之一组成的制造废料，其中废料满足所需的纯度条件。含有卤化聚合物的其他塑料废料不属于B3011的范围。
  • 子目3915.91涵盖仅由聚乙烯、聚丙烯和/或聚（对苯二甲酸乙二醇酯）组成的混合物，几乎没有污染和其他类型的废料。
• 需要特别考虑的废料： 对应于巴塞尔条目Y48，并受PIC程序约束。这分类如下：
  • 在子目3915.61中，当仅由氯乙烯聚合物组成时，
  • 在子目3915.69中，无论它是废料混合物与否，以及
  • 在剩余子目3915.99中（只有废料混合物在此处分类）。

6.3 HS 2028修订的意义

通过提高HS中某些塑料废料的可见性，世界海关组织旨在确保参与其越境转移的各方之间对其进行一致的分类，并促进海关和贸易经营者在实施《巴塞尔公约》要求方面的工作。HS 2028修订的意义在于：

• 提高了HS编码的精确性： 使HS编码能够更准确地反映塑料废弃物的类型和特性。
• 加强了海关监管： 帮助海关更好地识别和监管塑料废弃物的跨国转移。
• 促进了贸易合规： 引导贸易经营者遵守相关的法律法规，减少非法转移塑料垃圾的行为。
• 为全球环境治理带来新的希望： 有助于遏制塑料垃圾的非法转移，保护全球环境。

七、HS 2028新规的挑战与展望

7.1 HS 2028新规面临的挑战

尽管HS 2028新规具有重要意义，但在实施过程中仍面临一些挑战：

• 各国实施力度不一： 各国在实施HS 2028新规的力度上可能存在差异，导致监管效果不平衡。
• 企业合规成本增加： HS 2028新规对企业的合规要求更高，可能增加企业的合规成本。
• 技术识别难度： 一些塑料废弃物的类型和特性难以通过技术手段进行识别，可能导致监管漏洞。
• 国际合作不足： 国际社会在塑料垃圾跨国转移的监管方面仍存在合作不足的问题，难以形成合力。

7.2 HS 2028新规的展望

尽管面临一些挑战，但HS 2028新规为全球环境治理带来了新的希望。随着各国对HS 2028新规的逐步实施，塑料垃圾跨国转移的监管将得到加强，非法转移塑料垃圾的行为将受到遏制。

为了更好地发挥HS 2028新规的作用，需要采取以下措施：

• 加强国际合作： 国际社会应加强在塑料垃圾跨国转移监管方面的合作，共同打击非法转移行为。
• 提高公众意识： 加强对公众的宣传教育，提高公众对塑料垃圾污染的认识，引导公众减少塑料使用。
• 发展循环经济： 推动塑料的回收利用，发展循环经济，减少塑料垃圾的产生。
• 加强技术创新： 加强对塑料回收技术的研发，提高塑料回收利用率。
• 完善法律法规： 完善相关的法律法规，加大对非法转移塑料垃圾行为的处罚力度。

结论

塑料垃圾跨国转移是一个复杂的全球性问题，需要国际社会共同努力解决。HS 2028新规的实施为加强塑料垃圾跨国转移的监管提供了新的工具，但要真正遏制非法转移行为，还需要各国加强合作，提高公众意识，发展循环经济，加强技术创新，完善法律法规。只有这样，才能为全球环境治理带来新的希望，保护人类共同的家园。